谈可持续性发展与财政政策

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10-03-03  匿名提问 发布
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    谈可持续性发展与财政政策 "谈可持续性发展与财政政策
    摘 要:目前,由于人口的急剧增加,环境污染日益严重,生态平衡遭到破坏,不可再生资源迅速消耗等,人们越来越明白一个道理:发展,必须是可持续的发展。可持续发展涉及每个人的生活,涉及到社会经济的方方面面,可持续发展离不开财政的支持。因此,要保证可持续发展,必须有财政的大力支持,以取得可持续发展的外部环境。为此,就需要财政本身的可持续发展,即:财政总量的可持续发展和财政政策的可持续发展。
      关键词:可持续发展 资金筹措 财政政策取向

      一、对我国可持续发展的认识

      1.可持续发展的核心是发展。历史的经验和教训告诉我们,落后和贫穷不可能实现可持续发展的目标。中国要消除贫困,提高人民生活水平,就必须毫不动摇地把发展经济放在首位,各项工作都要紧紧围绕经济建设这个中心来开展。无论是社会生产力的提高,综合国力的增强,人民生活水平和人口素质的提高,还是资源的有效利用,环境和生态的保护,都有赖于经济的发展。

      2.可持续发展的重要标志是资源的永续利用和良好的生态环境 一、当前地方工业化发展的有利条件及制约因素

      当前我国面临的现实情况是,一方面,加入世界贸易组织后各地区相当多的产业缺乏国际竞争力,而且从普遍情况看,我国产业落后的根本原因主要是技术手段落后;另一方面,经济运行中面临的深层次矛盾仍是结构性矛盾,“十五”计划也指明未来较长一段时期内重点要实施以信息化带动工业化的全面优化的结构调整。这构成当前地方工业化发展的一个基本背景。在这样一个形势下,要促进地方工业化发展,需要对其有利条件和制约因素有较清晰的认识。

      1.加快我国地方工业化发展具备诸多的有利条件。一是基础设施制约因素的缓解。曾经制约我国地方工业化发展的交通、能源、通信等基础设施,已从不适应转变为基本适应,并在逐步完善;二是生产要素聚集作用增强。随着中国市场经济体制的建立与完善,市场在资源配置中起基础性作用,发达国家在工业化进程中遇到的资金瓶颈、技术瓶颈和市场瓶颈,完全可以通过“两个市场、两种资源”在全球范围内有效地配置;三是主导产业市场集中度不断提高。目前,区域性支柱产业地位开始显现,高新技术企业不断发展,优势产业正在形成,多种经济成分共同发展,为吸收外商和民营资本,加快地方工业化发展提供了有利条件。

      2.加快我国地方工业化发展也面临着以下制约因素。一是产业制约。地方经济竞争力的强弱,与该地区的产业聚集规模、产业链密切相关,目前我国各区域虽已形成了一定规模的诸如纺织服装、制鞋产业集群,但多数企业尚未形成分工与协作链,导致低水平重复建设,企业运行效率低,运行成本高,市场竞争力弱。二是人才和技术制约。加快新型工业化发展面临着人才尤其是高科技、专业技术人才短缺的问题,导致企业技术创新力不强,高、尖、新技术企业和高附加值的产业偏少,这已成为扩大开放、吸引国内外资金、促进地方经济社会持续快速协调发展的重要制约因素。三是市场制约。发达国家工业化面对的是一个广阔的国内外市场,而我国加快地方工业化发展,面临着经济腹地狭小、拓展国内市场难度大以及技术层次低、拓展国际市场难度大的问题。同时,由于某些地方保护主义和重复建设的存在,也制约着国内市场的拓展。

      因此,面对地方工业化发展的各种有利和不利因素,财政政策应根据各地的实际情况,发挥其宏观调控作用,有所作为。

      二、地方工业化发展的总体思路

      促进地方工业化发展,必须按照“五个统筹”的要求,进一步更新观念,与时俱进,立足地方实际情况,理清思路,树立全面、协调、可持续的新型发展观,大力实施“四大战略”。

      1.工业强省战略。工业是地方经济的重要支撑,没有工业的发展,农业和服务业就缺少拉动作用,就没有后劲,地方经济就难以实现可持续发展。必须强化对工业经济的认识,大力实施工业强省战略。一是以农业产业化推进工业化。加快工业化进程,农业大省必须立足实际,选准突破口,以农业产业化起步,通过发展农业产业化,催生一批农产品加工龙头企业,催生一批涉农工业,壮大工业群体,才能走出一条适合自己的路子,逐步实现工业化。二是以深化企业改革推进工业化。深化企业改革是发挥自身优势、充分挖掘老企业潜力的重要手段,也是加快工业化进程的关键措施。必须以明晰产权、转换机制为重点,立足企业实际,解放思想,放下包袱,勇于探索,大胆创新,加快国有工商企业改制步伐,改出活力,改出效益。三是以重点企业推进工业化。大的骨干企业在地方工业经济中发挥着重要的支撑带动作用,是工业税收的主要来源,又是地方工业化进程的主要标志,必须给予支持和保护。

      2.生态立省战略。我国大部分经济欠发达地区都是农业大省,要实现人与自然的和谐发展,走可持续发展之路,必须全力推进生态立省战略。发展生态经济是农业大省应对入世挑战、参与国际竞争的根本出路,是现阶段解决农民生产生活质量不高、增收缓慢问题的有效途径,是农业实现可持续发展的具体模式,代表着未来农业的发展方向。应当抓住境内污染源较少、自然生态良好的有利条件,做生态文章,求民富省强。

      3.科教兴省战略。“五个统筹”这一新的发展观,其基本思想内涵就是要坚持以人为本。人是经济和社会实践的主体,劳动者素质的高低是科技教育水平的客观反映,是先进生产力的集中体现和主要标志,也是推动可持续发展的根本动力。坚持以人为本,实现可持续发展,关键要围绕提高劳动力素质,大力发展科技教育。因此,实
      二、我国可持续发展财政政策取向

      1.经济增长的财政政策。

      (1)总量平衡的财政政策。财政是影响总量平衡的一个重要变量,财政影响总量平衡,是通过财政发挥其自身的职能实现的。财政具有资源配置职能。财政可以通过自身的收支活动,引导资源的流向,进而改变社会总需求和社会总供给的原有格局,形成新的总量平衡关系。例如,通过财政支出结构的变化,改变生产性与非生产性支出的比例、购买性支出与转移性支出的比例,进而改变社会资源配置的状态;通过政府投资、税收和补贴,调节社会收支规模、投资方向,调节社会消费规模、消费方向,促使社会总供给与总需求达到新的平衡。因此,应当建立健全以自动调控为主的财政运行机制:当社会总供给超过总需求时,财政可以实行扩张性政策,增加支出或减少税收或者两者并举,由此扩大总需求;当社会总需求超过总供给时,财政可以实行紧缩政策,减少支出或增加税收或者两者并举,由此抑制总需求。同时,在解决需求不足时,必须注意防止财政风险。

      (2)产业结构的财政政策。在可持续发展的背景下,“三农”问题对整个社会经济的发展具有明显的正、负外部性,例如,进城务工的农民具有正负外部性。大多数可以成为城市优秀的工人,这些农民工素质高,可以成为高素质的工人,生产出高质量的产品。相反,极个别农民素质低,到城市中偷窃,生产不好的产品,从而造成一些社会问题,这是外部性负效应。“三农”问题是中国的基本国情之一,只有从理论上充分认识“三农”的外部性,才能建立起适应农村经济发展的科学的农村公共财政体制,促进整个社会经济的持续发展。应当在统一城乡税制的前提下,对农业实现全面的优惠政策,同时建立起科学的转移支付制度,加大对农村转移支付的力度。增值税对大工业是一种先进的税制,但它不适应知识经济发展的要求,在进行增值税改革的同时,应当对劳动密集型和技术密集型的产业以及小规模企业实行较优惠的税收政策。

      (3)区域经济的财政政策。近几年来,我国地区间的发展差距在不断增大,加入WTO后,由于各地区把握经济发展机遇的程度不同,以及资源、区位、政策等因素的作用,经济发达地区与落后地区的发展差距在短期内将进一步扩大。乡镇财政作为最基层的一级财政,除了一部分经济比较发达的乡镇外,乡镇财政收入的主体是农业收入。加入WTO后,农业受的冲击大,再加上国家计划用3~5年的时间在全国取消农业税,即使是一些工业比较发达的乡镇,乡镇工业为了生存和发展,也有向城市集中的可能。这样,乡镇财政收入就要减少,有些乡镇财政将陷入困境。为了调控地区间的发展差距,中央财政必须加大对落后地区的转移支付力度,健全对落后地区科学的转移支付制度,完善地方税的运行机制,缩小地区之间的差距,促进整个经济的发展。

      2.人类发展的财政政策。人口和资源、经济与社会系统的协调是可持续发展的核心,人口作为实现发展的要素之一,其数量和质量必须和资源、环境、经济和社会系统相协调。从目前情况看,人口的过快增长,人口素质还有待于进一步的提高,这些,已经对资源环境产生了沉重压力。可持续发展要求控制人口增长,重视人力资源的投资,提高人口素质,实现资源与环境的平衡。为此,必须加大对控制人口规模的财政支持,建立起科学的管理机制。同时,要建立健全城乡统一的分层次的社会保障制度,社会保障应当费改税;改革个人所得税,实行人性化的税前扣除制度。

      3.社会发展的财政政策。保持社会稳定,推动社会进步,积极促进社会公正、安全、文明、健康发展。按照社会事业的不同类型,建立与社会主义市场经济体制相适应的运行机制。基层财政和政权是国家财政与政权的基础,应当从制度方面解决财权上移、事权下移的问题,完善地方税运行机制及转移支付制度;明确各级政府的职责,实行地方政府为主的管理体制。财政应当加大对我国城镇化建设进程的支持;对少数民族地区实行更加自主、优惠的财政政策。鼓励和吸引社会各界广泛参与社会事业发展,多渠道筹措社会发展资金,注意搞好经济发展政策与社会发展政策的协调,实现可持续发展。

      4.环境保护的财政政策。工业结构不合理是造成环境污染日益严重的主要因素,也是严重制约经济发展的重要原因。因此,必须把环境保护同经济结构调整结合起来。其中,发展环保产业及其高新技术就成为经济结构调整的关键。为此,需要采取得力措施,加以解决。一是要把环保产业作为一个新的经济增长点来重点加以扶持、引导和管理,逐步提高环保产业的整体水平和市场竞争力。二是要建立环保科技进步投入机制,促进环保科技进步及其产业化。要按照有关法律要求,保证政府科技投入的增长高于经常性财政收入的增长;加大对高新技术的支持,对高新技术的产业化在建设和试制期间给予适当的财政贴息扶持,以降低有关企业和科研单位的投入风险,调动其开发研究高新技术的积极性。三是建立重点结构调整项目的补贴机制。对因技术落后造成的资源浪费、环境污染的企业,强制淘汰设备或进行技术改造等,政府给予一定补贴,如提供贷款贴息、社会保障和配套资金等。四是要建立、落实发展环保产业的税收优惠政策机制。除了目前在资源税、固定资产投资方向调节税、所得税等方面对环保产业给予支持外,还应在增值税、消费税等方面对环保产业的发展给予积极鼓励。

      5.科技进步的财政政策。为了体现对科技投资事业的鼓励,不仅应该对其采用消费型的增值税,而且还应该适当地调整增值税的税率设置。具体来说,就是对技术含量高、经确认为高新技术的产品,其生产与销售也应该按照低税率(13%)纳税,这样,就可以充分体现政府对高科技企业乃至风险投资事业的重视。还可以考虑对高新技术企业所缴纳增值税按适当比例返还企业,用于研究与开发。我国是发展中国家,流转税是主要税源,为了解决科技企业设备价值量大、更新速度快、占用资金多的问题,可以考虑对高新技术企业或与技术开发有关的机器设备实行“税改投”政策,即将应征未征的增值税作为国家的资本金投入。这种税收优惠相对于其他优惠措施针对性强,更能刺激企业在购置科研设备方面投入资金,从而提高企业技术创新的硬件水平。

      三、多渠道筹措资金支持可持续发展

      1.引导并发挥非政府组织的作用。鼓励企业和私人对于可持续发展有关非政府组织的捐款,允许在所得税税前100%的扣除,给予免征流转税的优惠;对风险投资项目实行税收优惠,引导民间资金向高科技项目流动,促进科技产业化,促进产业结构的升级换代;国债资金应尽可能减少直接支出,而逐步提高采用财政参股、补贴、贴息以及风险投资等间接投资的比重,这样一方面可以吸收启动民间投资的相应跟入,真正起到“四两拨千斤”的作用,加强对非政府组织的财务管理;积极争取国际非政府组织的资助。

      2.争取金融组织贷款。创造条件,积极争取国际金融组织的贷款。例如,一些公共设施明知要赔钱,“赔钱也要干”,这就是“政府行为”。此类资金在我国外债中所占的比重不大,截至2002年6月底我国的外债余额为1700亿美元,政府主权债务余额为496.8亿美元,占34.4%.由政府行为来主办的项目,当然就只能由政府财政出钱,财政没有钱就借债。据了解,亚行在今后10年内,每年提供10~15亿美元,用于西部地区修公路;世界银行在今后10年内,每年提供10~15亿美元,搞8~10个项目。按照世界银行的政策,我国农业部门能够利用的只有三项:生物多样化行动计划项目;农村能源项目、节水农业项目;农发基金项目。2001年世界粮食计划署承诺对华援助8590万美元,将向广西、山西、宁夏、新疆、甘肃、贵州、青海、安徽等省提供价值相当于5590万元美元的粮食援助和3000万美元的粮食用于学校供膳项目。对国内金融组织,应当对其在环境保护等领域的贷款实行贴息政策。

      3.各地争取立项。各地应当根据联合国及我国政府制定的可持续发展战略规划,制定本地区的可持续发展战略规划或者可持续发展项目规划,争取国际组织及我国政府的财政政策支持。

      在国家预算内基本建设投资、财政支农资金、农业综合开发等资金使用中,要把生态环境建设作为一项重要的内容,逐年增加。银行对于生态环境建设贷款应根据生态环境建设的特殊性,适当延长偿还期限。积极运用债券和证券市场,发挥信贷政策的作用,鼓励商业银行在确保信贷安全的前提下,积极支持污染治理和生态保护项目。稳妥地推进环境保护方面的费税改革,研究对生产和使用过程中污染环境或破坏生态的产品征收环境税,或利用现有税种增强税收对节约资源和保护环境的宏观调控功能。完善有利于废物回收利用的优惠政策。实施污染物排放总量收费制度,合理确定收费标准,调动企业治理污染的积极性。全面征收城镇污水处理费、城镇垃圾处理费和危险废物处置费,收费标准要逐步达到略有赢利的水平。开展污染物排放权交易的研究,利用市场机制降低控制污染治理成本和污染物排放总量。

      参考文献:摘 要:随着中国积极财政政策的转型和公共财政政策框架的逐步建立,财政支农工作面临着新的机遇与挑战。针对中国现行财政支农工作中存在的主要问题,借鉴国外财政支农的成功经验,对完善中国的财政支农工作提出了对策建议。
      关键词:公共财政;财政支农;财政补贴;政策选择

      1 中国现行财政支农工作的主要问题分析

      1 1 财政支农资金投入不足,不符合相关政策法规的要求

      改革以来,尽管财政支农总量有所提高,但农业投入特别是公共物品的投入不足,是制约中国农业发展的重要因素。国家财政农业投入的增长幅度大大低于国家财政收入的增长幅度,1978年、2000年的国家财政收入分别为1132.26亿元、13395.23亿元,增长了10.8倍,而国家同期财政农业投入分别为150.0亿元,1237.5亿元,只增长了7.2倍,财政收入增幅是财政农业投入增幅的1.5倍。从总量上看,国家财政农业投入不符合《农业法》中关于“每年用于农业的支出不得低于经常性财政收入增长”的要求。加入WTO后,中国农业面对的是竞争日益激烈的国际市场,按照WTO《农业协议》,中国农业综合支持率可以达到农业生产总值的8.5%,而目前仅为3.3%,“绿箱”政策12项支出(其中10项农业补贴)内容中中国有6项空白。因此,财政农业投入的上升空间还很大。

      1 2 财政支农结构不尽合理,不利于农业的可持续发展

      由于农业比较利益低,各级政府更偏重于将财政资源投向投资见效快、易出政绩的“硬性”公共产品,而不愿投向期限长、具有战略意义的“软性”公共产品。在财政支农资金结构中,用于生产性的支出比重下降,而用于各项事业费的比重上升,且在农业事业费比重上升的同时,其内部分配结构不合理。人员机构经费增长较快,业务经费增长缓慢,农业事业的发展面临资金的困扰。财政对农村基础教育的保障能力明显不足。国民的基础教育是纯粹的公共产品,是国家财政应首先保障的支出,但是,财政对农村基础教育的投入明显不足。以1998年为例,农村义务教育的学生达到1.23亿人,占当年全国义务教育学生总数的65%,但农村基础教育的投入仅占全国基础教育投入的56%.农村基础教育的人均经费低于全国平均水平18个百分点。在投入渠道上,来自国家财政预算内的投入仅占农村义务教育投入总量的34%,66%的教育投入是靠集资、收取学费和社会捐款解决的。

      1 3 财政支农方式不合理,政策工具缺乏灵活性

      财政支农方式不合理突出表现在农业补贴过多地用于流通环节。1996~2000年,每年用于粮、棉、油、糖流通的补贴在300亿~800亿元,占农业支持总量的30%左右,占国家政策性补贴支出的70%左右,年均增幅为27.16%.然而,如此巨额的补贴主要都是补在流通环节,补在价格上。根据财政部农业司有关专家分析:国家通过对粮食流通企业的补贴方式来间接补贴农民,国家需要耗费7元钱才使农民得到1元钱,对农民增收的贡献太小。

      1 4 财政支农管理体制不完善,资金使用效果不明显

      现行财政支农资金管理体制不完善,涉农部门多,条块分割较为严重,导致资金使用分散,实施效益不理想。从1997年到2000年的4a时间里,财政对农业生产性投入以每年7%的速度递增,而同期限的农民收入增长速度由1997年的4.6%分别下降为4.3%、3.8%、2.5%.

      2 国外财政支农政策的经验及启示 2 2 高度重视农业科技进步,促进农业的可持续发展

      发达国家科技在农业增长中的贡献份额较大,农业增长的科技贡献率为70%~80%,农业科技转化率达到80%~85%.中国农业科技水平比发达国家落后15~20a,农业科技成果的转化率只有30%~40%,在农业增长中的贡献率只有30%左右。如果中国的农业科技储备增加,成果转化率提高,那么对于中国这样一个人多地少的农业大国而言,农业潜力将会得到进一步的释放。

      2 3 注重财政补贴的运用,提高农业补贴水平

      财政补贴作为一种有效的经济调节手段,对促进农业经济的发展具有积极的作用。据统计,经济合作组织成员国2001年的农业补贴为3000亿美元以上,政府对农业的支持占农户收入的比重达31%.其中,美国、加拿大、墨西哥为20%左右,欧盟为35%,日本、挪威、瑞士、韩国等高达60%以上。美国准备继续加大对农产品支持计划的资助力度,拟在今后10a内增加资金490亿美元,增幅高达63%.日本则规定,凡是农民集体和公共团体购买农用机械和设施所需费用,30%~40%由政府补助金承担。

      2 4 多种财政支农政策工具协调使用

      美国除了采用常规的农业直接补贴、价格支持、税收减免、优惠税率、出口补贴等微观政策工具扶持农业发展外,还非常重视财政投融资工具的使用,如联邦财政拨款建立政策性的金融机构或资助其它农业信贷机构。欧盟共同农业政策工具主要包括农业基础价格补贴、农产品的价格支持、农业经营者的收入补贴、出口补贴、税收减免等支持措施。随着改革进程的深化和可持续发展意识的增强,有些财政支农措施已经开始同环境保护、生态平衡、产品质量控制等要求挂钩。

      3 借鉴国际经验,完善中国公共财政框架下的财政支农政策

      3 1 逐步加大国家财政支农力度,确保财政支农资金稳定增长

      在公共财政框架下,财政支农的界定是以市场是否失灵为依据,而农业生产的根本特点和农产品的特殊性质决定了农业是存在市场失灵的领域。为此,应根据中国农业发展的实际状况,适时调整国民收入分配结构和财政支出结构, 适当加大财政对农业的支持力度,增加政府财政支农资金投入总量,遏制其占GDP、财政总支出、财政收入等比重的持续下滑,保持投入的稳定性与长期性;充分利用WTO《农业协议》中“黄箱政策”保留支持空间(8.5%)和“绿箱政策”条款对农业进行保护和补贴。

      3 2 优化财政支农结构,提高财政支农资源的配置效率

      财政支农支出的增长推动农业产出的增长,农业产出的持续增长又进一步推动了政府增加财政支农的力度。有关研究表明,农业科技投入的边际回报率最高,农村教育投资和农村公共基础设施投资的边际回报率次之,农牧户自身投资的边际回报率最低。因此,在中国财政支农资源极为有限的条件下,优化财政支农结构显得尤为重要。根据WTO的规则和公共财政的要求,坚持“有所为,有所不为”的方针,可考虑较大幅度增加农业科技投入,力争由现在的11%提高到本世纪末的15%,农业科技推广投入比重由目前的30%~40%提高至50%以上;农村义务教育的财政投入比重可提高到8%,基本解决农村义务教育的资金缺口;适度增加农业基础设施投入,压缩农业事业费支出,提高财政支农资源的配置效率。

      3 3 调整财政支农方式,灵活运用多种财政支农政策工具

      根据国际农业支持政策的调整取向,改进补贴方式,减少对中间环节的间接补贴,增加生产环节的直接补贴,提高财政政策效率;农业补贴同农产品质量、环境保护、生态建设等挂钩,鼓励可持续发展的经营方式;注重对农业保险业务亏损的补贴,强化农业保险防灾补损职能,支持农业保险业务的全面展开。

      注重财政支农政策工具和方式的多样化和灵活性。除价格补贴保护外,利用财政贴息、投资补助等多种手段,引导社会资金投入农村的基础设施建设;强化对农业税收杠杆的利用,通过启动免征农业税政策和其它税收优惠政策直接增加农民收入;利用财政投资融资手段优化农业信贷体系,促进农业和农村地区的发展。

      参考文献:

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      2 1 巨额的财政投入对国家的农业生产起到明显的支持作用

      从经济发展的角度分析,伴随一国由传统农业社会向现代工业社会的转变,各国政府普遍实施农业保护和农业支持政策。如美国、英国、加拿大、澳大利亚等农业发达国家,政府对农业提供的财政支持相当于农业本身GDP的25%以上;日本、以色列等国农业财政支出相当于农业GDP的45%~95%;即使像印度这样的发展中国家,国家财政支农支出也相当于农业GDP的10%.在20世纪,日本于50年代末60年代初实行农产品保护政策,韩国也于60年代末开始实施农业保护政策。中国进入90年代以后,经济发展水平已大致相当于日、韩经济转型时期的水平,因此有必要实施农业保护政策。


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    10-03-03 | 添加评论 | 打赏

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